Consiglio d’Europa e Unione Europea: profili comparativi istituzionali, organizzativi e giurisdizionali

Nel panorama del diritto internazionale ed europeo, le espressioni Unione Europea (UE) e Consiglio d’Europa vengono spesso impropriamente utilizzate come sinonimi. In realtà, esse designano due organizzazioni internazionali profondamente diverse per natura giuridica, finalità, struttura istituzionale e ambito di competenza.
Mentre l’Unione Europea rappresenta un’unione sovranazionale, dotata di un ordinamento giuridico autonomo e vincolante per gli Stati membri, il Consiglio d’Europa costituisce un’organizzazione intergovernativa di cooperazione politica, la cui attività è incentrata sulla promozione dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto.

Il Consiglio d’Europa nasce il 5 maggio 1949 con la firma dello Statuto di Londra, in un contesto post-bellico segnato dall’esigenza di consolidare la pace e favorire la cooperazione politica tra i Paesi europei. È la prima organizzazione internazionale paneuropea e oggi conta 46 Stati membri. L’articolo 1 dello Statuto stabilisce che la sua finalità consiste nel “realizzare una più stretta unione fra i suoi membri per salvaguardare e promuovere gli ideali e i principi che costituiscono il loro patrimonio comune”.
L’ambito d’intervento del Consiglio d’Europa resta dunque quello della cooperazione intergovernativa, in particolare nei settori dei diritti umani, della democrazia e della cultura. La sua più rilevante realizzazione è la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), firmata a Roma nel 1950 ed entrata in vigore nel 1953. 

L’Unione Europea, invece, affonda le proprie radici nei Trattati di Roma del 1957, che istituirono la Comunità Economica Europea (CEE) e l’Euratom. L’attuale configurazione dell’UE deriva dal Trattato di Maastricht del 1992, ulteriormente perfezionata dal Trattato di Lisbona del 2007, che ha conferito personalità giuridica unica all’Unione (art. 47 TUE) e ne ha ampliato le competenze.
L’UE si distingue per la sua natura ibrida, in parte intergovernativa e in parte sovranazionale, e per la creazione di un ordinamento giuridico autonomo, riconosciuto dalla Corte di Giustizia nella celebre sentenza Van Gend en Loos (1963). Essa persegue obiettivi economici e politici, quali la realizzazione del mercato unico, la moneta comune e la promozione della coesione economica, sociale e territoriale.

La struttura istituzionale del Consiglio d’Europa si articola in vari organi:
- il Comitato dei Ministri, organo decisionale principale, composto dai ministri degli affari esteri degli Stati membri o dai loro rappresentanti permanenti. Adotta raccomandazioni e convenzioni, le quali diventano vincolanti solo previa ratifica statale;
- l’Assemblea Parlamentare, composta da rappresentanti designati dai parlamenti nazionali, in proporzione alla popolazione di ciascuno Stato membro, che esercita funzioni consultive e di controllo politico;
- il Segretario Generale, eletto dall’Assemblea, con compiti di direzione e coordinamento del Segretariato;
- il Congresso dei poteri locali e regionali, che promuove la democrazia locale e regionale;
- la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), istituita nel 1959 e resa permanente dal Protocollo n. 11 (1998), organo giurisdizionale indipendente incaricato di assicurare il rispetto della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

L’architettura istituzionale dell’UE è invece più complessa e basata sull’equilibrio tra gli interessi degli Stati membri e quelli dell’Unione:

- il Consiglio Europeo (art. 15 TUE) che, composto dai capi di Stato o di governo, definisce gli orientamenti politici generali e non esercita funzioni legislative;

- il Consiglio dell’Unione Europea (art. 16 TUE) che rappresenta i governi nazionali e, insieme al Parlamento, esercita la funzione legislativa e di bilancio;
- il Parlamento Europeo (art. 14 TUE) che, eletto a suffragio universale diretto, rappresenta i cittadini dell’Unione e partecipa al processo legislativo; 
- la Commissione Europea (art. 17 TUE) che rappresenta l’interesse generale dell’Unione, propone la legislazione e vigila sull’applicazione del diritto dell’UE;
 - la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) (art. 19 TUE) che garantisce il rispetto del diritto dell’Unione nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati; 
-la Banca Centrale Europea e la Corte dei Conti Europea, che completano il quadro istituzionale.

Di particolare interesse è la differenza tra le giurisdizioni delle Corti giuridiche instituite nell’ambito delle due istituzioni.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), con sede a Strasburgo, assicura il rispetto della Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950. Essa può essere adita da individui, gruppi o Stati che denuncino una violazione dei diritti garantiti dalla Convenzione.
È composta da un numero di giudici pari a quello degli Stati membri (attualmente 46), e le sue decisioni sono vincolanti per gli Stati convenuti ai sensi dell’art. 46 della Convenzione. Tuttavia, le sentenze non hanno effetto diretto negli ordinamenti interni: l’attuazione spetta agli Stati, sotto la supervisione del Comitato dei Ministri.
La Corte opera dunque come organo di tutela internazionale dei diritti fondamentali, senza disporre di poteri coercitivi immediati nei confronti degli Stati.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) con sede a Lussemburgo, istituita invece dal Trattato di Roma del 1957, è disciplinata dal TFUE. Essa si articola in due organi: 

la Corte di Giustizia, competente per i rinvii pregiudiziali e i ricorsi per inadempimento e annullamento; 

il Tribunale, competente in primo grado per i ricorsi diretti. 

La Corte garantisce l’interpretazione uniforme del diritto dell’UE e afferma il principio di primato e di efficacia diretta delle norme europee, come stabilito nelle sentenze Costa c. ENEL (1964) e Internationale Handelsgesellschaft (1970).
A differenza della CEDU, la CGUE non si occupa direttamente della tutela dei diritti umani, ma assicura la corretta applicazione del diritto dell’Unione, che include comunque la protezione dei diritti fondamentali, riconosciuti come principi generali e garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (Nizza, 2000).

Per quanto sopra, si può concludere che il confronto tra Unione Europea e Consiglio d’Europa mette in luce due modelli distinti di integrazione europea. 

Il Consiglio d’Europa, fondato su una logica intergovernativa e consensuale, persegue la tutela dei diritti umani attraverso strumenti convenzionali e meccanismi di soft law, affidando alla CEDU un ruolo di controllo giurisdizionale esterno. 

L’Unione Europea, invece, rappresenta un ordinamento giuridico sovranazionale, nel quale le istituzioni comuni esercitano competenze trasferite dagli Stati membri e le decisioni della CGUE hanno efficacia diretta.
Il Consiglio d’Europa rappresenta dunque l’Europa dei valori e dei diritti, mentre l’Unione Europea rappresenta l’Europa dell’integrazione istituzionale e normativa. Insieme, esse delineano la doppia anima del progetto europeo: quella etico-giuridica, orientata alla tutela della persona, e quella politico-istituzionale, orientata all’unione tra gli Stati.